EPR là cách tiếp cận của chính sách Môi trường theo đó trách nhiệm của nhà sản xuất một loại sản phẩm được mở rộng tới giai đoạn thải bỏ trong vòng đời của sản phẩm đó. Trên thực tế, EPR yêu cầu nhà sản xuất có trách nhiệm quản lý các sản phẩm sau khi chúng trở thành rác thải, bao gồm: thu gom; tiền xử lý như phân loại, tháo dỡ hoặc khử ô nhiễm; (để chuẩn bị cho) tái sử dụng; thu hồi (bao gồm tái chế và thu hồi năng lượng) hoặc cuối cùng thải bỏ. Hệ thống EPR cho phép nhà sản xuất thực hiện trách nhiệm của mình hoặc bằng cách cung cấp các nguồn tài chính cần thiết và/ hoặc bắt đầu tiếp quản một số khía cạnh vận hành trong quy trình quản lý chất thải rắn từ các đô thị. Trách nhiệm có thể là tự nguyện hoặc bắt buộc; Hệ thống EPR có thể được thực hiện riêng lẻ hoặc theo nhóm/ tập thể.[1]

Có nhiều định nghĩa và cách hiểu về EPR khác nhau đưa ra bởi các nhóm, tổ chức khác nhau. Định nghĩa nêu trên được đưa ra bởi UNEP theo Công ước về kiểm soát việc vận chuyển qua biên giới các chất thải nguy hại và việc tiêu hủy chúng (BASEL) được 186 quốc gia và vùng lãnh thổ ký kết và phê chuẩn. Việt Nam lựa chọn định nghĩa này bởi Việt Nam là thành viên của Công ước BASEL từ năm 1995.

[1] United Nations / Basel Convention (2019) Revised draft practical manual on Extended Producer Responsibility. Section II. UNEP/CHW.14/5/Add.1. Adopted by the 14th Meeting of the Conference of the Parties of the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal, 29 April-10 May 2019. Available athttp://www.basel.int/TheConvention/ConferenceoftheParties/%20Meetings/COP14/tabid/7520/Default.aspx

Như định nghĩa, EPR là cách tiếp cận của chính sách môi trường chứ bản thân EPR không phải là công cụ pháp luật hay chính sách cụ thể. Hệ thống EPR thể hiện thông qua các công cụ chính sách khác nhau và/ hoặc được kết hợp các công cụ với nhau tuỳ thuộc vào bối cảnh quốc gia, mục tiêu ưu tiên cũng như đặc điểm của từng dòng chất thải. Trên thực tế, các quốc gia lựa chọn các công cụ chính sách khác nhau với các mục tiêu khác nhau nên các chính sách, hay quy định pháp luật này thường được gọi dưới các tên gọi như Luật về tuần hoàn tài nguyên, Luật về tái chế,… mà không gọi là Luật về EPR. Ở Nhật Bản có khoảng 10 luật khác nhau sử dụng cách tiếp cận của EPR, thường được gọi bằng các tên gọi cụ thể hay gọi chung là EPR-based laws trong các tài liệu nghiên cứu.

Ý tưởng về EPR được phát triển ở những quốc gia OECD những năm 1980 nhằm đáp ứng với sự gia tăng nhanh chóng cả về số lượng lẫn sự đa dạng và phức tạp của dòng rác và yêu cầu xử lý chúng. Trong khi đó những chính sách môi trường truyền thống vốn tập trung vào khâu xử lý chất thải không đáp ứng và bù đắp được sự gia tăng chi phí phát triển các bãi chôn lấp và lò đốt rác mới cũng như quản lý chúng đáp ứng các yêu cầu môi trường và sức khoẻ cộng đồng dẫn đến những phản ứng mạnh mẽ từ người dân. Vì vậy, mục tiêu của các chính sách môi trường được điều chỉnh thay vì tập trung vào xử lý chất thải như truyền thống mà chuyển sang ưu tiên việc ngăn ngừa và giảm việc tạo ra chất thải, tăng cường tái chế và sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên.

Nhận thức về tác động môi trường của sản phẩm cũng không chỉ dừng ở giai đoạn thải bỏ mà được mở rộng theo toàn bộ vòng đời của sản phẩm (Life-Cycle Management), nhất là trong lựa chọn nguyên liệu và thiết kế sản phẩm. Quan điểm về “Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền” (Polluter-Pay Principle) vì vậy được mở rộng tới những bên tham gia vào chuỗi sản phẩm cũng phải chia sẻ trách nhiệm môi trường do sản phẩm gây ra thay vì chỉ là trách nhiệm của người thải bỏ cuối cùng. EPR giải quyết những thách thức môi trường bằng cách chuyển gánh nặng tài chính của việc quản lý các sản phẩm cuối vòng đời từ chính quyền các thành phố và người nộp thuế nói chung sang nhà sản xuất. Việc chuyển giao này tạo động lực cho các nhà sản xuất tính toán và cân nhắc chi phí quản lý môi trường cho suốt vòng đời sản phẩm ngay từ khi thiết kế để thuận lợi cho việc quản lý sản phẩm ở cuối vòng đời, tránh gây rủi ro cho sức khỏe con người và môi trường. Do đó, EPR được kỳ vọng sẽ làm giảm khối lượng chất thải được xử lý cuối cùng, tăng tỷ lệ tái chế, tạo động lực cho việc ngăn ngừa và giảm thiểu chất thải tại nguồn.

Do Nhà sản xuất có vai trò đặc biệt tác động tới toàn bộ vòng đời sản phẩm, từ tác động thượng nguồn trong việc lựa chọn nguyên liệu, thiết kế sản phẩm, đến tác động từ chính quá trình sản xuất của mình và tới tác động người dùng ở hạ nguồn thông qua bảo hành, bảo dưỡng trong quá trình sử dụng và cả thải bỏ các sản phẩm. Nhà sản xuất vì vậy có hiểu biết nhất về sản phẩm và có quyền quyết định nhiều nhất trong các đặc tính của sản phẩm cũng như khả năng thu hồi và tái chế của chúng sau tiêu dùng, do đó phải chịu trách nhiệm với tác động môi trường của sản phẩm mà mình sản xuất. Chính vì vậy, cách tiếp cận này được gọi tên là Trách nhiệm Mở rộng của Nhà sản xuất.

Do tuân theo nguyên tắc Người gây ô nhiễm phải trả tiền, EPR yêu cầu các Nhà sản xuất phải chịu trách nhiệm về tác động tới môi trường mà sản phẩm của họ sẽ gây ra trong suốt chuỗi cung ứng, từ giai đoạn thiết kế đến thải bỏ. Điều này đồng nghĩa với việc EPR yêu cầu Nhà sản xuất phải chia sẻ gánh nặng tài chính và/ hoặc một phần trách nhiệm quản lý chất thải rắn từ chính quyền địa phương và người nộp thuế nói chung sang cho Nhà sản xuất. Chính vì vậy, các doanh nghiệp thường cảm thấy khó khăn để thích nghi với quy định của EPR.

Ở Mỹ, nỗ lực đưa EPR vào trong quy định pháp luật liên bang theo Bill for the Resource Conservation and Recovery Act (1992) đã thất bại do sự phản đối mạnh mẽ của đại diện các ngành công nghiệp đối với ý tưởng về “trách nhiệm của Nhà sản xuất”.[1] Theo họ người tiêu dùng mới là “người gây ô nhiễm” và quản lý chất thải là trách nhiệm của chính phủ. Trong một số trường hợp, PS được giới thiệu như một lựa chọn thay thế để các doanh nghiệp tránh khỏi các nghĩa vụ bắt buộc theo EPR.

Hội đồng Phát triển Bền vững của Tổng Thống (President’s Council on Sustainable Development – PCSD), một nhóm đa bên do Tổng thống Clinton thành lập đưa ra đề xuất về “Trách nhiệm Mở rộng của Sản phẩm” (Extended Product Responsibility) – thuật ngữ sau này được thay thế bởi Product Stewardship (Trách nhiệm Quản lý Sản phẩm).[2] Trong đó, “Trách nhiệm Mở rộng của Sản phẩm” khác với “Trách nhiệm Mở rộng của Nhà sản xuất” ở những khía cạnh sau:[3]

• Trách nhiệm áp dụng đối với các tác động môi trường của sản phẩm trong toàn bộ vòng đời của chúng, không chỉ tập trung vào giai đoạn sau tiêu dùng.
• Trách nhiệm được chia sẻ với người tiêu dùng, chính phủ và tất cả các bên liên quan chuỗi sản phẩm, không nhắm mục tiêu vào các nhà sản xuất mà cụ thể hơn là nhà sản xuất hoặc nhà bán lẻ.
• Trách nhiệm không bắt buộc phải là vật chất hoặc tài chính; ví dụ, trách nhiệm có thể chỉ là giáo dục người tiêu dùng.
• Trách nhiệm là tự nguyện, không bắt buộc.

Thuật ngữ “Product Stewardship” (PS) được sử dụng rất khác nhau giữa các quốc gia và các nhóm liên quan. Ở Mỹ, trong những năm 1980 và 1990, PS thường được dùng để chỉ các chương trình quản lý các chất và sản phẩm tiềm ẩn độc hại trong ngành công nghiệp hóa chất (ví dụ: chương trình Trách nhiệm Cẩn trọng (Responsible Care)), nhưng thường không mở rộng đến giai đoạn sử dụng và thải bỏ của người tiêu dùng. Trong những năm gần đây, các nhóm vận động môi trường liên quan đến EPR tại Mỹ đã xác định PS là một chính sách trong đó các nhà sản xuất chịu trách nhiệm chính về các tác động đến sức khỏe và môi trường trong suốt vòng đời sản phẩm. Theo quan điểm này, EPR là một tập con của PS tập trung vào trách nhiệm của nhà sản xuất đối với việc quản lý sản phẩm và bao bì ở cuối vòng đời. Ở Canada, PS đề cập đến các chương trình thường phân bổ trách nhiệm cho các thành phố hoặc chính quyền cấp tỉnh bằng cách sử dụng phí theo quy định hoặc tài trợ công.

Lưu ý, cho đến nay hệ thống EPR và PS ở Mỹ áp dụng khác biệt giữa các bang và hiệu quả của các chương trình này cũng rất khác biệt. Mỹ là một trong những quốc gia tạo phát sinh nhiều chất thải nhất tính theo đầu người và là quốc gia duy nhất thuộc nhóm OECD duy nhất chưa phê chuẩn Công ước BASEL. Mỹ đồng thời là một trong những quốc gia xuất khẩu chất thải lớn nhất thế giới và điểm đến thường là các nước đang phát triển.

[1] Lewis, H. T. Product Stewardship: institutionalising corporate responsibility for packaging in Australia. PhD Diss. RMIT Univ. Melbourne, Aust.(2009).

[2] Ibid.

[3] Ibid

Việc tăng cường trách nhiệm của doanh nghiệp đối với các tác động môi trường theo vòng đời của sản phẩm là mục tiêu rõ ràng của các chính sách môi trường vì tuân theo Nguyên tắc Người gây ô nhiễm phải trả tiền (Polluter-Pay Principle). Tuy nhiên, có những quan điểm rất khác nhau về bản chất và mục đích của trách nhiệm này, ví dụ trách nhiệm này nên tập trung vào giai đoạn chất thải sau tiêu dùng hay toàn bộ vòng đời sản phẩm; mức độ trách nhiệm có nên chia sẻ với các nhà cung cấp, nhà bán lẻ, người tiêu dùng và chính phủ; và mức độ trách nhiệm có cần được pháp luật Nhà nước quy định.

Những khác biệt này thể hiện rõ trong hai hệ thống là Extended Producer Responsibility (EPR – Trách nhiệm Mở rộng của Nhà sản xuất) và Product Stewardship (PS – Trách nhiệm Quản lý sản phẩm) đang được áp dụng trên thế giới. Hiện nay, EPR và PS được sử dụng thay thế cho nhau dù vẫn có khác biệt. Thống kê gần 400 hệ thống EPR trên thế giới của OECD (2016) là bao gồm cả hệ thống EPR và PS. Trong đó EPR được áp dụng chủ yếu ở EU, còn hệ thống PS được áp dụng Mỹ, Canada, Australia,…

Mặc dù cách tiếp cận của EPR và PS có nhiều điểm tương đồng nhưng trên thực tế hai hệ thống này có những khác biệt rất căn bản. Bảng sau so sánh sự khác biệt chính giữa EPR và PS:

Bảng 2: So sánh sự khác biệt giữa EPR và PS (tác giả tổng hợp dựa theo nghiên cứu của Lewis, H.T, 2009)

Do có tính chất ràng buộc cao hơn nên hiệu quả và tác động của EPR là cao hơn thông qua các kết quả có khả năng đo đếm được. Trong khi doanh nghiệp cho rằng sự tự do và tự nguyện của PS mới giúp đạt được hiệu quả môi trường cao hơn cho các chính sách.

PS được đưa ra như một cách để phản đối cho tính bắt buộc của EPR hay là lựa chọn thay thế cho EPR. Lậpluận chính của PS cho rằng tất cả các bên liên quan trong vòng đời của sản phẩm đều phải có trách nhiệm và sẽ là không công bằng khi chỉ một bên phải có trách nhiệm cho toàn bộ các hoạt động liên quan đến sản phẩm. Tuy nhiên, trên thực tế và trong điều kiện bình thường, không phải tất cả các bên liên quan đến vòng đời của sản phẩm đều trực tiếp liên quan hoặc có vai trò trong việc phát triển sản phẩm và hệ thống kèm theo. Nhà sản xuất là người thực hiện việc phát triển sản phẩm và thiết kế chúng, do đó, có năng lực và nguồn lực để tạo ra sự thay đổi trong sản phẩm và hệ thống. Vì vậy, nhà sản xuất trong EPR được xác định là người có quyền kiểm soát cao nhất đối với việc lựa chọn nguyên vật liệu và thiết kế sản phẩm.[1]

Từ góc độ quản lý và giám sát, việc đảm bảo tất cả các bên trong chuỗi giá trị phải có trách nhiệm phù hợp là không khả thi trên thực tế. Do đó, việc tập trung điều chỉnh hành vi của người có quyền kiểm soát cao nhất đối với sản phẩm thay vì tất cả các bên liên quan mới đảm bảo thông điệp đủ mạnh để các tác động môi trường trong suốt vòng đời của sản phẩm được cân nhắc ngay từ khi phát triển và thiết kế chúng. Trong nhiều trường hợp, việc thiết kế có cân nhắc đến các yếu tố môi trường như các bộ phận sau tiêu dùng không tách rời nhau giúp tăng khả năng thu gom, đánh dấu sản phẩm giúp dễ dàng phân loại, hay không chứa các thành phần khó tái chế đóng vai trò quyết định trong việc đảm bảo tính khả thi trong thực hiện cũng như chi phí của việc quản lý chất thải sau tiêu dùng trên thực tế. Vì vậy, nếu nhìn từ khía cạnh này, việc yêu cầu các bên không có quyền quyết định trong việc lựa chọn nguyên liệu và thiết kế sản phẩm phải cùng chịu trách nhiệm với người ra quyết định mà dẫn tới sự thiếu khả thi và tốn kém trong quản lý chất thải cũng là không công bằng với họ.

Việc tập trung điều chỉnh hành vi của người có quyền kiểm soát và ra quyết định cao nhất là điều kiện tiên quyết để các mục tiêu chính sách về giảm tác động môi trường của sản phẩm được thực hiện hiệu quả, khả thi thông qua đo lường và giám sát được. Mặt khác, thông qua quản lý được người có quyền kiểm soát cao nhất cũng đồng nghĩa với việc đảm bảo tác động lan truyền của chính sách đến các bên ở thượng nguồn như các đơn vị thiết kế phát triển sản phẩm cũng như các bên ở hạ nguồn như người tiêu dùng, các đơn vị thu gom, tái chế một cách có hiệu quả và tiết kiệm. Người có quyền kiểm soát cao nhất cũng là người truyền tin tốt nhất trong toàn bộ chuỗi giá trị, và vì vậy, mặc dù chỉ tập trung kiểm soát nhà sản xuất nhưng chính sách EPR vẫn đảm bảo được tác động đến toàn bộ các bên liên quan trong vòng đời của sản phẩm mà không cần phải kiểm soát toàn bộ các bên liên quan như cách tiếp cận của PS.

[1] OECD. Extender Producer Responsibility: A guidance manual for governments. Organization for Economic Co-operation and Development(2001). doi:10.1787/9789264189867

Hệ thống EPR hiện tại ở Việt Nam được thực hiện theo Quyết định 16/2015/QĐ-TTg về thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ, tuy nhiên, gần như không đạt được hiệu quả trên thực tế. Mặc dù quy định bắt buộc thực hiện nhưng không có bắt buộc về kết quả thực hiện nên mô hình này có tính tương đồng với hệ thống PS hơn là EPR.

Thất bại của chính sách này ở Việt Nam nằm ở các nguyên nhân chính sau:

Thiếu sự ràng buộc của pháp luật về tỷ lệ thu gom và tái chế bắt buộc. Chính sự phản đối và vận động hành lang của các doanh nghiệp và hiệp hội dẫn đến không đặt được mục tiêu thu gom và xử lý bắt buộc. Việc thiếu tỷ lệ bắt buộc dẫn đến việc nhà sản xuất lợi dụng để chuyển giao trách nhiệm của mình sang cho người tiêu dùng hoặc ngăn cản họ trả lại sản phẩm thải bỏ. Trong báo cáo kết quả thực hiện EPR, một số nhà sản xuất báo cáo rằng không thu hồi được sản phẩm thải bỏ nào do người tiêu dùng không chịu trả lại sản phẩm thải bỏ và/ hoặc hệ thống phi chính thức đã thu mua hết.

Trong khi đó, kết quả của hoạt động thu hồi sản phẩm thải bỏ ảnh hưởng bởi ba yếu tố gồm (i) ưu đãi/ khuyến khích tài chính như hoàn tiền hoặc mua lại sản phẩm thải bỏ; (ii) mức độ thuận tiện của người thải bỏ trong việc tiếp cận các điểm thải bỏ chỉ định; và (iii) mức độ thông tin để một người với nhận thức bình thường có thể hiểu được cách thức vận hành của hệ thống.[1] Trên thực tế, một số nhà sản xuất đã tìm cách chuyển giao trách nhiệm của mình sang cho người tiêu dùng để ngăn cản việc trả lại các sản phẩm thải bỏ. Các phương thức được ghi nhận là thiết lập rào cản kỹ thuật, thủ tục và tài chính liên quan đến việc chuyển giao sản phẩm thải bỏ. Ví dụ, nhà sản xuất tổ chức phân phối sản phẩm trên toàn quốc nhưng chỉ có một điểm thu hồi duy nhất trong khi người tiêu dùng phải chi trả toàn bộ chi phí liên quan đến việc trả lại sản phẩm thải bỏ.[2] Các điểm thu hồi chỉ chấp nhận sản phẩm là hàng chính hãng, còn nguyên vẹn, không bị vỡ hoặc thiếu bộ phận mặc dù đây là sản phẩm thải bỏ, tức là rác thải hay đã bị hư hỏng không thể dùng được nữa.[3]Panasonic Việt Nam thậm chí còn nhấn mạnh trong thông báo chính thức rằng công ty không áp dụng bất kỳ chính sách khuyến khích đổi trả sản phẩm nào cho việc trả lại sản phẩm thải bỏ. Thậm chí một số nhà sản xuất còn yêu cầu người tiêu dùng phải liên hệ trước để sắp xếp việc trả lại các sản phẩm thải bỏ.[4] Trong tổng số 113 Trung tâm bảo hành ở tại 63 tỉnh thành, Samsung chỉ có 03 trung tâm tiếp nhận sản phẩm thải bỏ tại Hà Nội, Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh.[5]

Ở chiều ngược lại, khu vực phi chính thức (nhóm thu gom được gọi chung là Đồng Nát) đáp ứng tất cả các yếu tố này và thành công trong việc đóng vai trò chi phối trong quản lý dòng chất thải mà nhà sản xuất có nghĩa vụ thu hồi. Tiếng rao “Ai đồng, nhôm, sắt vụn, dép hỏng bán không?” được hệ thống hàng chục ngàn Đồng nát đưa đến từng hộ gia đình từ mặt phố đến trong ngõ ngách tạo ra một thông điệp truyền thông trực tiếp, rõ ràng và dễ hiểu đến mọi tầng lớp người tiêu dùng từ trẻ con đến người lớn. Trực tiếp khuyến khích trực tiếp bằng tiền mặt cùng với dịch vụ tiện lợi tại nhà mà không một dịch vụ chính thức nào hiện nay có thể cung cấp, khu vực phi chính thức ảnh hưởng đáng kể đến hành vi phân loại rác thải tại nhà của người tiêu dùng.[6] Điều này cũng giải thích cho việc Đồng Nát đang đóng vai trò hiệu quả nhất trong việc thu gom không chỉ các dòng chất thải thuộc hệ thống EPR mà hầu hết các dòng chất thải có thể tái chế có giá trị ở Việt Nam. Chất thải có thể tái chế từ hệ thống thu gom Đồng Nát được tập hợp và phân loại qua hệ thống các Bãi Phế liệu và một phần không nhỏ được chuyển tới tái chế ở các Làng nghề vốn gây nhiều hệ luỵ về ô nhiễm môi trường và sức khoẻ cộng đồng.

Sự thiếu trách nhiệm của nhà sản xuất trong việc công nhận và thực hiện EPR. EPR là Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất và như chính tên gọi, chính sách này yêu cầu nhà sản xuất chủ động và có trách nhiệm chia sẻ gánh nặng trong việc giải quyết vấn đề rác thải do mình tạo ra. Tuy nhiên, thực tế thực hiện EPR ở Việt Nam cho thấy sự thiếu trách nhiệm của một bộ phận không nhỏ các nhà sản xuất, bao gồm cả những nhà sản xuất toàn cầu vốn có kinh nghiệm thực hiện EPR theo chính sách của các nước đã phát triển. Không chỉ tìm cách chuyển giao trách nhiệm sang cho người tiêu dùng để ngăn cản việc chuyển giao sản phẩm thải bỏ, một số nhà sản xuất còn truyền thông gây hiểu nhầm về chính sách EPR – trách nhiệm pháp lý của doanh nghiệp – với chương trình CSR vốn chủ yếu được hiểu là trách nhiệm “tự nguyện” của doanh nghiệp ở Việt Nam. Sự thiếu trách nhiệm của nhà sản xuất không chỉ thể hiện ở việc doanh nghiệp không lựa chọn cách thức thu hồi hiệu quả hơn đã được chứng minh trên thực tế như Chương trình Việt Nam Tái chế (VRP) cũng như được khuyến khích bởi các quy định của pháp luật về việc liên kết với nhà sản xuất khác hoặc uỷ quyền cho hiệp hội các nhà sản xuất để cùng thực hiện.[7]

Chương trình Việt Nam Tái Chế (Vietnam Recycles Program – VRP) là một liên minh dành cho các nhà sản xuất điện tử được thành lập bởi 2 công ty HP và Apple và vận hành bởi Công ty TNHH Reverse Logistics Việt Nam (RLG VN) nhằm hỗ trợ các nhà sản xuất tuân thủ Quyết định 16/2015 về Thu hồi sản phẩm thải bỏ được ban hành bởi Thủ tướng Chính phủ.[8] Chương trình hỗ trợ thu hồi, xử lý và tái chế miễn phí các sản phẩm điện tử ở cuối dòng đời sử dụng cho cộng đồng, tuy nhiên chỉ thực hiện tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh. Khác biệt với cách tiếp cận của đa số các nhà sản xuất nêu trên, VRP đáp ứng hai yếu tố về mức độ tiện lợi và thông tin và nhận thức cho khách hàng. VRP giải thích cách thức vận hành của Chương trình thông qua các đồ hoạ thông tin một cách đơn giản, dễ hiểu và duy trì nhiều kênh thông tin được cập nhật thường xuyên như Facebook, website, hotline để người tiêu dùng có thể tiếp cận một cách dễ dàng nhất với dịch vụ. VRP hiện tổ chức 10 điểm thu gom trong đó 07 điểm tại trụ sở Ủy ban nhân dân phường, một điểm tại Chi cục Bảo vệ Môi trường Hà Nội, 01 siêu thị và 01 nhà văn hoá – những khu vực công dễ tiếp cận cho người tiêu dùng.[9] Ngoài ra, VRP cũng phục vụ 280 yêu cầu của thu gom tại nhà chỉ tính riêng trong năm 2020.[10] Điều này giải thích cho sự thành công ngày càng lớn của chương trình. Từ năm 2016 đến năm 2020, VRP đã thu gom được gần 80 tấn rác thải điện tử, trong đó, 30 tấn thu gom được chỉ trong năm 2020 dù bị ảnh hưởng bởi dịch bệnh COVID-19.[11]  Trong đó, 55% tương đương với 16,5 tấn được thu gom từ các hộ gia đình và điểm thu gom trong khi phần còn lại 13,5 tấn được thu gom từ 16 doanh nghiệp. Người tiêu dùng là cá nhân, hộ gia đình ngày càng nhận thức rõ hơn về ý nghĩa và trách nhiệm trong việc trả lại sản phẩm thải bỏ thay vì cho hoặc bán cho khối phi chính thức. Mặc dù hiệu quả của chương trình thu gom rác thải điện tử được chứng minh bằng kết quả, tuy nhiên, VRP chỉ có hai thành viên cũng chính là hai đồng sáng lập viên gồm HP Technology Việt Nam và Apple Việt Nam bất chấp những cố gắng không ngừng nghỉ trong việc kết nối và liên minh với những nhà sản xuất điện tử khác.[12]. Sự thiếu trách nhiệm của doanh nghiệp không những không giúp cải thiện hoạt động tái chế chính thức mà còn gián tiếp góp phần cho ô nhiễm ở các làng nghề tái chế ở Việt Nam.

Như vậy, việc áp dụng PS là không phù hợp với Việt Nam và việc giới thiệu lại chính sách EPR đầy đủ ở Việt Nam là đòi hỏi bức thiết nhằm giải toả những áp lực về quản lý chất thải rắn và phát triển kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam.

[1] Lindhqvist, T. (2000). Extended Producer Responsibility in Cleaner Production: Policy Principle to Promote Environmental Improvements of Product Systems. Doctoral Dissertation. International Institute of Industrial Environmental Economics, Lund University.

[2] Toyota Viet Nam Announcement (2019). Available at http://www.toyotavn.com.vn/en/news/hot-news/848/toyota-vietnam-announces-to-change-discarded-products-collection-point-under-decision-no16-2015-qd-ttg-by-prime-minister (accessed on 12 August 2020).

[3] Panasonic Viet Nam (2016). Available at https://www.panasonic.com/vn/en/corporate/news/articles/20160617-collection-points-for-take-back-of-panasonic-discarded-products.html#.X-tzOy8RrBI (access on 12 August 2020).

[4] NEC Press Release. The notes. Available at https://vn.nec.com/en_VN/press/201807/20180706_02.html (access on 12 August 2020).

[5] Samsung Viet Nam. Available at https://www.samsung.com/vn/support/supportServiceCenter/ (access on 12 August 2020).

[6] Phuong, N.H. (2020). The legal, policy and institutional frameworks governing marine plastics in Viet Nam. IUCN, Bonn, Germany

[7] Quyết Định Quy Định Về Thu Hồi, Xử Lý Sản Phẩm Thải Bỏ Do Thủ Tướng Chính Phủ Ban Hành (16/2015/QĐ-TTg; 22 May 2015). Article 6.1, 6.2 and 6.3.

[8] For more information, see https://www.vietnamrecycles.com/en/about (accessed on 10 Jan 2021

[9] See the list of collection points of VRP at https://www.vietnamrecycles.com/en/ (accessed on 10 January 2021).

[10] For more information, visit https://www.vietnamrecycles.com/en/for-households (accessed on 10 Jan 2021).

[11] Interview of Ms. Jobie Hang Nguyen, the Program Manager of the Vietnam Recycling Platform.

[12] Microlife joined the VRP in 2016 but stopped in 2017 after sold the Nokia brand and no longer selling the hardware. Interview of Ms. Jobie Hang Nguyen, the Program Manager of the Vietnam Recycling Platform.

Là một chính sách môi trường tuân theo nguyên tắc Người gây ô nhiễm phải trả tiền, EPR yêu cầu các Nhà sản xuất phải chịu trách nhiệm về tác động tới môi trường mà sản phẩm của họ sẽ gây ra trong suốt chuỗi cung ứng, từ giai đoạn thiết kế đến thải bỏ. Với cách tiếp cận này, EPR được chứng minh là có hiệu quả trong:

• Chia sẻ gánh nặng tài chính và/ hoặc một phần trách nhiệm quản lý chất thải rắn từ chính quyền địa phương và người nộp thuế nói chung sang cho Nhà sản xuất.
• Thúc đẩy cải tiến sản phẩm theo hướng tiết kiệm nguyên liệu, giảm sử dụng các dạng nguyên liệu độc hại, khó tái chế, tối ưu hoá thiết kế thuận tiện cho việc thu gom, phân loại, tháo dỡ và tái chế… (thiết kế vì môi trường);
• Giúp tiết kiệm tài nguyên thông qua giảm chất thải, tăng tái chế (kinh tế tuần hoàn);
• Tạo ra các cơ hội kinh tế trong suốt các giai đoạn khác nhau của vòng đời sản phẩm, đặc biệt là ngành công nghiệp và dịch vụ môi trường trong quản lý và xử lý chất thải.

Dựa trên phân tích về bối cảnh quản lý chất thải rắn ở Việt Nam, những động lực và mục tiêu ưu tiên cần cân nhắc khi xây dựng EPR ở Việt Nam bao gồm:[1]

• Cơ sở hạ tầng và năng lực quản lý chất thải rắn hiện không thể theo kịp với tốc độ phát sinh chất thảităng nhanh, gấp đôi chỉ trong chưa đầy 15 năm, dẫn đến hệ quả ô nhiễm môi trường tại các bãi chôn lấp và sự phản đối của người dân. Do đó, giảm thải bỏ, đặc biệt là chôn lấp và tăng tái chế giúp bảo vệ môi trường phải là mục tiêu ưu tiên của chính sách EPR ở Việt Nam. Do đó, chính sách EPR nên tập trung vào dòng sản phẩm mà việc tiêu dùng chúng đóng góp vào bãi chôn lấp với tỷ trọng lớn và các sản phẩm có khả năng tái chế cao trước khi mở rộng hơn đến các dòng sản phẩm khác.
• Vấn đề ô nhiễm từ các chất thải có thành phần nguy hại lẫn trong chất thải sinh hoạt dẫn đến khó khăn trong tái chế và xử lý rác thải còn lại. Do đó, chính sách EPR cần ưu tiên đối với các dòng sản phẩm sau sử dụng trở thành chất thải nguy hại được sử dụng phổ biến và đang được thải bỏ vào hệ thống chất thải rắn sinh hoạt chung.
• Cơ chế tài chính quản lý chất thải rắn sinh hoạt hạn chế và không bền vững, dù ít nhất 80% chi phí vận hành hệ thống đang được hỗ trợ bởi ngân sách. Do đó, chia sẻ gánh nặng tài chính cho ngân sách cần là một trong những mục tiêu ưu tiên của chính sách EPR ở Việt Nam. Tuy nhiên, không nên coi EPR là giải pháp nhằm giải quyết vấn đề tài chính trong quản lý chất thải rắn sinh hoạt mà cần được kết hợp với các chính sách khác như tăng giá dịch vụ quản lý chất thải rắn sinh hoạt – vốn rất thấp hay sử dụng đầu tư công để tăng cường kết nối trong xử lý chất thải liên vùng, nhất là ở các khu vực nông thôn.
• Nghịch lý về nhu cầu nhập khẩu phế liệu cho sản xuất trong khi nguồn cung nội địa không sẵn sàng cho sử dụng do việc phân loại tại nguồn chưa phù hợp. Do đó, thúc đẩy phân loại rác thải và sử dụng hiệu quả, tiết kiệm tài nguyên cần là mục tiêu ưu tiên trong xây dựng chính sách EPR ở Việt Nam. Để vận hành hệ thống EPR, các nhà sản xuất có nghĩa vụ sẽ phải tăng cường thúc đẩy việc phân loại rác thải để thuận tiện cho việc thu gom và phân loại sản phẩm sau sử dụng của chính họ, do đó, thực hiện EPR sẽ bổ trợ cho các chương trình phân loại rác trong quản lý chất thải rắn nói chung. Thêm nữa, việc vận hành EPR sẽ tạo nguồn cung trong nước và giảm áp lực nhập khẩu phế liệu cho các hoạt động tái chế vốn tiềm ẩn nhiều rủi ro môi trường từ phế liệu nhập khẩu cũng như bị lợi dụng để nhập khẩu chất thải bất hợp pháp. Việc thiết lập EPR cũng tương thích với chính sách giảm dần nhập khẩu phế liệu – từ 01/01/2025 việc nhập khẩu tối đa không quá 80% công suất sản xuất thiết kế – được Chính phủ quy định tại Nghị định 40/2019/NĐ-[2]
• Hoạt động tái chế ở Việt Nam còn hạn chế ở một số loại vật liệu cũng như quy mô tái chế, dễ bị tổn thương do phần lớn chỉ phụ thuộc vào giá thị trường của các vật liệu tái chế. Do đó, trong trường hợp thị trường biến động mạnh, các doanh nghiệp tái chế dễ dẫn đến ngưng trệ sản xuất, đổ vỡ chuỗi giá trị và thậm chí phá sản. Ví dụ như giá nhựa tái chế giảm sâu và đột ngột do giá dầu giảm trong thời kỳ dịch bệnh COVID-19. Việc các nhà sản xuất phải thực hiện thu gom và tái chế sẽ tạo một nguồn tài chính bổ sung bền vững hỗ trợ cho hoạt động tái chế. Do đó, EPR được thiết lập như một “tấm lưới an toàn” đảm bảo cho việc xây dựng ngành công nghiệp môi trường phát triển bền vững ở Việt Nam.
• Khu vực phi chính thức đang đóng vai trò quan trọng trong thu gom và tái chế nhưng chưa được đánh giá và nhìn nhận đầy đủ cả những đóng góp tích cực về môi trường cũng như tác động xấu tới môi trường. Do đó, EPR cần ưu tiên việc lồng ghép, kết nối khối phi chính thức và chính thức để tăng cường hiệu quả quản lý, giảm thiểu xung đột liên quan đến các dòng rác có giá trị và đảm bảo an sinh xã hội.[3]
• Nâng cao ý thức bảo vệ môi trường của doanh nghiệp vốn đang còn hạn chế trong bối cảnh khả năng giám sát và năng lực xử lý ở Việt Nam đang trong quá trình hoàn thiện. Do đó, EPR không chỉ có ý nghĩa nâng cao nhận thức và thay đổi hành vi của nhà sản xuất đối với các vấn đề môi trường, đặc biệt từ giai đoạn thiết kế hướng tới bền vững và thân thiện hơn với Môi trường (Design for Environment) mà còn tạo động lực cho các doanh nghiệp hợp tác với các cơ quan quản lý trong việc xác định và xử lý trường hợp doanh nghiệp trốn tránh nghĩa vụ (free-riders);

Thách thức về thể chế trong việc quản lý chất thải rắn phân tán cho nhiều cơ quan khác nhau với các hướng dẫn và quy định pháp luật khác nhau. Hiện nay vướng mắc về thể chế này đang dần được khắc phục phần nào thông qua quá trình thống nhất quản lý chất thải rắn ở Việt Nam. Trong khi đó, việc quản lý dữ liệu liên quan đến hệ thống EPR là điều kiện sống còn để đảm bảo hệ thống vận hành lành mạnh, điều đòi hỏi sự hợp tác giữa các cơ quan quản lý liên quan. Do đó, mặc dù không phải mục tiêu trực tiếp nhưng EPR gián tiếp hỗ trợ cải cách thể chế theo hướng minh bạch và chuyên nghiệp hơn.

[1] Xem thêm phân tích quản lý chất thải rắn của Việt Nam tại báo cáo Phuong, N. H. (2020). Khung luật pháp, chính sách và thể chế quản trị rác thải nhựa đại dương ở Việt Nam. Bonn, Germany: IUCN Environmental Law Centre. 18pp.

[2] Nghị Định Sửa Đổi, Bổ Sung Một Số Điều Của Các Nghị Định Quy Định Chi Tiết, Hướng Dẫn Thi Hành Luật Bảo Vệ Môi Trường (40/2019/ND-CP, ngày 13 Tháng 05 năm 2019). Mục 31 Điều 3.

[3] Xem thêm bài viết Phượng, N.H.; Giang, Đ.H (2021). Suy nghĩ lại về vai trò của khu vực phi chính thức trong nền kinh tế tuần hoàn chất thải rắn ở Việt Nam.

Để đạt được mục tiêu của EPR, các nhà hoạch định chính sách thường thiết lập một loạt công cụ chính sách bổ trợ cho nhau, do đó, EPR thường được mô tả như một tổ hợp các chính sách hơn là một chính sách riêng lẻ. Hiện có rất nhiều các công cụ chính sách có thể được sử dụng cho EPR, OECD chia thành 4 nhóm chính bao gồm:

• Yêu cầu thu hồi sản phẩm sau sử dụng hoặc thải bỏ: liên quan đến việc phân công trách nhiệm, ví dụ như cho nhà sản xuất hoặc nhà bán lẻ, đối với việc quản lý cuối vòng đời của sản phẩm. Loại yêu cầu này thường thiết lập các mục tiêu tái chế và thu gom cho một sản phẩm hoặc vật liệu. Các mục tiêu có thể là bắt buộc hoặc tự nguyện. Một cách tiếp cận xa hơn là cung cấp các khuyến khích để người tiêu dùng trả lại sản phẩm đã qua sử dụng đến một địa điểm cụ thể chẳng hạn như điểm bán hàng.
• Các công cụ tài chính và dựa trên thị trường cung cấp các khuyến khích tài chính cho thực hiện chính sách EPR. Chúng có nhiều dạng, bao gồm:
  • Đặt cọc – hoàn trả (Deposit-refund): khoản thanh toán ban đầu (đặt cọc) được thực hiện khi mua hàng sẽ được hoàn lại (hoàn trả) toàn bộ hoặc một phần khi sản phẩm được trả lại một địa điểm nhất định.
  • Phí thải bỏ trả trước (Advanced Disposal Fees – ADF): phí thu đối với một số sản phẩm tại thời điểm mua hàng dựa trên chi phí thu gom và xử lý ước tính. Các khoản phí có thể được thu bởi các tổ chức nhà nước hoặc tư nhân và được sử dụng để hỗ trợ cho việc xử lý các sản phẩm này sau tiêu dùng. Phí không sử dụng có thể được trả lại cho người tiêu dùng.
  • Thuế nguyên liệu: là việc đánh thuế vật liệu nguyên sinh (hoặc vật liệu khó tái chế, có đặc tính độc hại, v.v.) để tạo động lực sử dụng nguyên liệu thứ cấp (tái chế) hoặc ít độc hại hơn. Về mặt ý tưởng, chi phí biên của thuế sẽ bằng với chi phí biên của việc xử lý. Thuế phải được bóc tách và sử dụng riêng cho việc thu thập, phân loại và xử lý các sản phẩm sau tiêu dùng.
  • Thuế thu từ đầu nguồn kết hợp với trợ cấp cho cuối nguồn (Upstream combination tax/subsidy – UCTS): là thuế do các nhà sản xuất (đầu nguồn) trả sau đó được sử dụng để trợ cấp cho việc xử lý chất thải (cuối nguồn). Công cụ này tạo động lực cho các nhà sản xuất thay đổi nguyên liệu đầu vào và thiết kế sản phẩm và cung cấp cơ chế tài chính để hỗ trợ tái chế và xử lý.
• Quy định và tiêu chuẩn thực hiện: như hàm lượng tái chế tối thiểu có thể khuyến khích việc thu hồi các sản phẩm cuối vòng đời. Khi được sử dụng kết hợp với thuế, các tiêu chuẩn này có thể tăng cường khuyến khích cho việc thiết kế lại sản phẩm. Các tiêu chuẩn có thể là bắt buộc hoặc do các ngành tự áp dụng thông qua các chương trình tự nguyện.
• Các công cụ Thông tin: nhằm hỗ trợ gián tiếp các chương trình EPR bằng cách nâng cao nhận thức của cộng đồng. Các biện pháp có thể bao gồm các yêu cầu báo cáo, ghi nhãn sản phẩm và thành phần, thông báo cho người tiêu dùng về trách nhiệm của nhà sản xuất và phân loại chất thải, và thông báo cho người tái chế về các vật liệu được sử dụng trong sản phẩm.

Hình 4: Các công cụ chính sách EPR theo vòng đời sản phẩm (Tác giả tổng hợp theo OECD 2011 và 2016)

Việc sử dụng các công cụ chính sách khác nhau và việc kết hợp chúng phụ thuộc nhiều vào bối cảnh quốc gia, mục tiêu ưu tiên cũng như đặc điểm của dòng chất thải. Ví dụ, công cụ đặt cọc – hoàn trả chỉ áp dụng với bao bì mà không phù hợp áp dụng cho dòng chất thải như thiết bị điện tử. Trên thế giới, yêu cầu thu hồi chiếm tới 70% các công cụ chính sách được sử dụng, tiếp theo là phí thải bỏ trả trước với 17%, đặt cọc – hoàn trả chiếm 11% và còn lại là các công cụ khác.

Việc lựa chọn sản phẩm, bao bì thuộc đối tượng điều chỉnh của EPR là rất khác nhau giữa các quốc gia căn cứ vào đặc điểm của nguồn chất thải phát sinh, thói quên tiêu dùng, mục tiêu chính sách, loại công cụ chính sách được sử dụng, công nghệ và thị trường tài chế,… Tuy nhiên, trong tổng số gần 400 hệ thống EPR được OECD đánh giá trên toàn cầu thì một số nhóm ngành hàng thường là đối tượng áp dụng của EPR bao gồm: Các thiết bị điện và điện tử (chiếm 35%); Săm lốp (chiếm 18%); Bao bì (chiếm 17%); Các phương tiện giao thông và pin, ắc quy cho phương tiện giao thông (chiếm 12%); và các dòng sản phẩm khác (chiếm 18%). (Xem thêm Hình 5).

Hình 5: EPR chia theo dòng chất thải (OECD, 2016)

Ở Châu Âu, ngoài quy định chung về phương tiện giao thông hết vòng đời sử dụng,[1] chất thải của thiết bị điện và điện tử (WEEE); [2] chất thải của pin và ắc quy; [3] chất thải bao bì;[4] ở một số quốc gia còn áp dụng EPR thêm cho các dòng chất thải khác như: dầu đã qua sử dụng, lốp xe đã qua sử dụng, giấy đồ họa và hàng dệt, cũng như nhiều loại sản phẩm khác như: thuốc, chất lỏng làm lạnh có flo, màng lưới dùng trong nông nghiệp, nhà di động, đồ nội thất, v.v … Từ các dòng chất thải, danh mục các sản phẩm cụ thể được chi tiết hoá trong các hướng dẫn thực hiện. Ví dụ, đối với chất thải điện và điện tử áp dụng EPR được chia thành 6 nhóm ngành với 54 phân ngành gồm hơn 660 sản phẩm.[5]

Nhật Bản xây dựng một hệ thống luật pháp đồ sộ dựa trên ý tưởng về EPR (EPR-based laws) nhằm hướng tới xã hội tái chế và tối ưu hoá các nguồn tài nguyên. Ngoài Luật khuyến khích tối ưu hoá các nguồn tài nguyên (2001) yêu cầu các nhà sản xuất, kinh doanh của 10 ngành công nghiệp và 69 mặt hàng, Nhật Bản còn có hàng loạt các luật về tái chế các nhóm ngành, hàng, sản phẩm, nguyên liệu cụ thể khác nhau. Ví dụ, Luật về Tái chế Bao bì (2000) áp dụng với Chai thuỷ tinh, chai PET, bao bì giấy và nhựa; Luật về Tái chế các Thiết bị Gia dụng (2001, sửa đổi bổ sung 2009) áp dụng cho Máy điều hòa không khí, Tủ lạnh / Tủ đông, TV, Máy giặt, Máy sấy; Luật về Tái chế Thực phẩm (2001) áp dụng cho thực phẩm thừa của các nhà hàng và cơ sở kinh doanh; Luật về Tái chế các Vật liệu Xây dựng (2002): áp dụng cho Gỗ, Bê tông, Nhựa đường; Luật về Tái chế các Phương tiện Giao thông (2003) áp dụng Phương tiện giao thông cơ giới; Luật về Tái chế các Thiết bị Gia dụng nhỏ (2013) với danh mục gồm 28 nhóm sản phẩm (không bao gồm các sản phẩm thuộc quy định của Luật Tái chế các Thiết bị Gia dụng 2001) như điện thoại di động, máy tính cá nhân, máy ảnh kỹ thuật số, máy quay video, lò vi sóng, máy hút bụi và nồi cơm điện,… Danh mục này cũng bao gồm những mặt hàng lớn hơn nhiều như máy mát xa điện và máy chạy bộ mà có thể không thể gọi là “thiết bị nhỏ”.

[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02000L0053-20200306

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02012L0019-20180704

[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006L0066-20180704

[4] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01994L0062-20180704

[5] Kuehr R. Forti V., Baldé C.P. and ENDORSED, E-Waste Statistics: Guidelines on Classification Reporting and Indicators, Second edition (United Nations University, 2018), pp. 20–21

Nguyên tắc hàng đầu của EPR là tìm ra các bên có khả năng ảnh hưởng hiệu quả nhất đến sự thay đổi theo hướng cải tiến sản phẩm và hệ thống sản phẩm. Việc xác định ai là người có quyền kiểm soát cao nhất là khác nhau đối với các loại sản phẩm, bao bì khác nhau do phụ thuộc nhiều yếu tố như đặc tính của sản phẩm, hệ thống phân phối, thu gom và tái chế của chúng. Thêm nữa, hoạt động thương mại rất đa dạng nên đôi khi pháp luật không thể tiếp cận được đến nhà sản xuất sản phẩm trên thực tế. Ví dụ, trường hợp sản phẩm được sản xuất ở nước ngoài và nhập khẩu bởi pháp nhân không phải nhà sản xuất trong khi giới hạn luật pháp chỉ hạn chế theo lãnh thổ quốc gia. Do đó, nhà nhập khẩu cần được coi là có nghĩa vụ tương tự như nhà sản xuất dù có thể không tham gia gì vào việc thiết kế hay phát triển sản phẩm. Nhà sản xuất có nghĩa vụ trong EPR, có thể độc lập hoặc đồng thời tham gia nhiều vai trò, là chủ sở hữu các thương hiệu (bao gồm cả đi thuê đơn vị khác sản xuất, lắp ráp), người sản xuất trực tiếp, người nhập khẩu, người sử dụng bao bì để đóng gói hàng hoá của mình (filler of the packaging).[1]

Định nghĩa về nhà sản xuất có nghĩa vụ trong EPR ngày càng mở rộng và điều chỉnh nhằm đáp ứng với bối cảnh đa dạng và phức tạp của sản xuất, thương mại và tiêu dùng trong kỷ nguyên số và thương mại xuyên quốc gia. Trong thời kỳ bùng nổ của thương mại điện tử, các nền tảng thương mại trực tuyến có nhiều bên bán hàng (multi-seller online platforms) có vận hành trung tâm hoàn thiện đơn hàng (fulfilment house) và các công ty chuyển phát bưu kiện (đơn vị giao hàng và dịch vụ bưu chính) cũng được coi là nhà sản xuất.[2] Việc yêu cầu các nền tảng thương mại trực tuyến đa bên và công ty chuyển phát đăng ký và thực hiện nghĩa vụ của nhà sản xuất sẽ giúp giải quyết thách thức của việc yêu cầu hàng nghìn nhà sản xuất nhỏ ở cả trong và ngoài nước phải đăng ký hoặc trường hợp người bán hoàn toàn ở nước ngoài cung cấp dịch vụ bán hàng trực tiếp cho người tiêu dùng trong nước thông qua các nền tảng thương mại điện tử không có hiện diện thương mại tại Việt Nam. Tại Pháp, Luật phòng ngừa thải bỏ và Kinh tế tuần hoàn (LOI n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire hay Anti-waste and Circular Economy Law No. 2020-105) quy định các nền tảng thương mại trực tuyến có nhiều bên bán hàng như Amazon và Alibaba sẽ mặc định là có nghĩa vụ EPR nếu họ không chứng minh được những người bán hàng trên nền tảng của họ đã thực hiện nghĩa vụ này.[3]

Việc điều chỉnh việc xác định nhà sản xuất có nghĩa vụ còn có vai trọng quyết định việc kiểm soát tình trạng người được hưởng lợi mà không trả phí (free-riders).[4] Theo ước tính ở Đức năm 2014, lượng free-riders lên tới 25-30% tổng lượng bao bì được thu gom thông qua hệ thống EPR từ các hộ gia đình.[5] Chính vì vậy, Luật về Bao bì 2019 (Verpackungsgesetz hay VerpackG) đã có những điều chỉnh quan trọng nhằm giải quyết tình trạng này và tránh sự đổ vỡ trong hệ thống tài chính vận hành EPR. Mặc dù, nguyên tắc là người sử dụng bao bì đóng gói hàng hoá của mình (filler) mới là người có nghĩa vụ nhưng hàng hoá dịch vụ là trường hợp ngoại lệ đặc biệt do không chứa hàng hoá cho đến thời điểm chuyển giao cho người tiêu dùng.[6] Ví dụ như túi đựng bánh mỳ, giấy gói thịt, khay đựng khoai tây rán, cốc cà phê mang đi hoặc túi đựng rau củ quả. Do số lượng quá lớn nên việc yêu cầu đăng ký và quản lý là không khả thi, do đó trong trường hợp này, các nhà phân phối bao bì dịch vụ thượng nguồn, tức là các nhà sản xuất hoặc nhà bán buôn, phải đăng ký và thực hiện nghĩa vụ thay.[7] Các cơ sở sử dụng bao bì, như tiệm bánh hay quán ăn nhanh, sẽ không phải đăng ký mà chỉ cần cung cấp bằng chứng là đã mua từ các đơn vị sản xuất hoặc bán buôn đã đăng ký thực hiện nghĩa vụ EPR thông qua hoá đơn, biên bản giao nhận hoặc hợp đồng thoả thuận.[8]

[1] OECD. Extender Producer Responsibility: A guidance manual for governments. Organization for Economic Co-operation and Development(2001). doi:10.1787/9789264189867

[2] Hilton, M., Chris Sherrington, Andrew McCarthy & Peter Börkey. Extended Producer Responsibility (EPR) and the impact of online sales – Environment Working Paper 142. Oecd Environ. Work. Pap. 1–58 (2019); “Fulfilment house” là thuật ngữ của ngành logistics để mô tả trung tâm dịch vụ hỗ trợ cho bán hàng xuyên suốt từ khi nhận đơn đặt hàng đến lấy hàng từ kho của người bán, vận chuyển đơn hàng đến tay khách hàng, theo dõi việc thanh toán, lưu kho, quản lý hàng tồn,… Fulfillment còn được gọi bằng nhiều cái tên khác nhau như dịch vụ hoàn tất đơn hàng; trung tâm phân phối sản phẩm hoặc dịch vụ hậu cần kho vận.

[3] European Commission EUROSTAT (20 May 2020). Guidance for the compilation and reporting of data on packaging and packaging waste according to Decision 2005/270/EC. Xem tạihttps://ec.europa.eu/eurostat/documents/342366/351811/Guidance+for+the+compilation+and+reporting+of+data+on+packaging+and+packaging+waste+–+20+May+2020+version

[4] “Free-rider” nghĩa đen là người đi nhờ/ đi ké xe không trả tiền. Thuật ngữ này sử dụng trong bối cảnh EPR để chỉ những người được hưởng lợi mà không trả phí hoặc chỉ trả một phần phí thấp hơn thực tế. Tình trạng free-rider không chỉ tạo gánh nặng cho những người tuân thủ EPR phải trả thêm phí bù đắp cho người không tuân thủ mà còn tạo ra sự cạnh trạnh không lành mạnh giữa các doanh nghiệp kinh doanh, sử dụng (đối với bao bì) cùng một mặt hàng. Việc tình trạng free-rider không được quản lý và xử lý còn dẫn đến tình trạng các doanh nghiệp có xu hướng trốn tránh việc tuân thủ và trở thành free-rider trong tương lai, gây ảnh hưởng đến sự vận hành lành mạnh của toàn bộ hệ thống EPR.

[5] OECD. Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management. OECD Publishing 54, (OECD, 2016).

[6] Bao bì dịch vụ (Service packaging) là bao bì không chứa hàng hóa cho đến khi đến tay nhà phân phối cuối cùng và được sử dụng nhằm tạo điều kiện hoặc hỗ trợ việc chuyển giao (hàng hoá) cho người tiêu dùng cuối cùng.

[7] Stiftung Zentrale Stelle Verpackungs Register (2020). How-to guide to the Verpackungsgesetz for producers. Xem tại https://www.verpackungsregister.org/fileadmin/user_upload/How-to-Guide_en_13072018_final.pdf

[8] Ibid

Việc xác định nhà sản xuất có nghĩa vụ cần cân nhắc bối cảnh đặc thù của Việt Nam, đặc biệt là các vấn đề cụ thể sau:

• Số lượng các doanh nghiệp siêu nhỏ và nhỏ chiếm chủ yếu trong nền kinh tế (Xem thêm tiêu chí phân loại doanh nghiệp nhỏ và vừa tại Bảng 4). Theo Sách trắng doanh nghiệp Việt Nam năm 2020, trong tổng số 610.637 doanh nghiệp đang hoạt động trên cả nước tính đến thời điểm ngày 31/12/2018 thì 62,6% là doanh nghiệp siêu nhỏ; 31,1% là doanh nghiệp nhỏ, 3,5% là doanh nghiệp vừa và chỉ có 2,8% là doanh nghiệp lớn (được mô tả tại Hình 4).[1] Con số này chưa tính tới khoảng hơn 5,14 triệu cơ sở sản xuất, kinh doanh phi nông, lâm nghiệp và thuỷ sản (còn gọi là cơ sở sản xuất kinh doanh cá thể hay hộ kinh doanh) – gấp hơn 8 lần số lượng doanh nghiệp – cũng tham gia vào nền kinh tế.[2]Trong đó, tỷ trọng các cơ sở có đăng ký kinh doanh (ĐKKD) chiếm 25,9% (1,326 triệu hộ) và còn lại các cơ sở chưa có ĐKKD (khoảng 3,774 triệu hộ); hộ kinh doanh phát triển nhanh ở khu vực dịch vụ (chiếm tới 76,7% tổng số cơ sở hộ); quy mô của hộ kinh doanh còn nhỏ lẻ, lao động bình quân một cơ sở năm 2017 là 1,69 lao động, thấp hơn mức 1,72 của năm 2012.[3] Bên cạnh những ưu điểm, mô hình hộ kinh doanh gây bất bình đẳng, méo mó môi trường kinh doanh và khó khăn cho công tác quản lý nhà nước.[4] Thực trạng về các bên tham gia hoạt động sản xuất, kinh doanh có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định mức tối thiểu kích hoạt trách nhiệm của nhà sản xuất cũng như kiểm soát free-riders trong hệ thống EPR.

Bảng 11: Tiêu chí phân loại doanh nghiệp nhỏ và vừa theo Nghị định số 39/2018/NĐ-CP năm 2018 của Chính phủ

Hình 15: Cơ cấu DN theo phân loại quy mô doanh nghiệp tính đến ngày 31/12/2018 (Sách trắng Doanh nghiệp, 2020)

• Số lượng chủ thương hiệu (brand owner) hạn chế do phần lớn các đơn vị tham gia vào nền kinh tế ở quy mô rất nhỏ nên việc xây dựng thương hiệu chưa quan tâm nhiều.Thương hiệu (brand) là thuật ngữ của ngành marketing, không phải thuật ngữ pháp lý. Thông thường thương hiệu được xây dựng trên các quyền sở hữu trí tuệ được bảo hộ bởi luật pháp dưới nhiều loại hình khác nhau như nhãn hiệu (trademarks), bằng sáng chế (patents), bằng độc quyền giải pháp hữu ích (utility solutions), bằng độc quyền kiểu dáng công nghiệp (industrial designs), chuyển giao quyền sở hữu công nghiệp (license contracts), chứng nhận chỉ dẫn địa lý (geographical indication), bí mật kinh doanh (trade secrets), thiết kế bố trí mạch tích hợp (layout design). Do đó, chủ thương hiệu (brand owner) có thể là chủ sở hữu một hay nhiều quyền sở hữu trí tuệ được cấp đăng ký. Thống kê một số loại hình sở hữu trí tuệ đã được cấp bảo hộ ở Việt Nam (xem thêm Bảng 5) phần nào phản ánh số lượng chủ sở hữu thương hiệu (brand owner) rất khiêm tốn ở Việt Nam. Điều này cần được cân nhắc khi xây dựng tiêu chí và xác định nhà sản xuất có nghĩa vụ trong hệ thống EPR để đảm bảo tính khả thi và khả năng kiểm soát free-riders.

Bảng 12: Bảng tổng hợp một số loại hình sở hữu trí tuệ đã được cấp bảo hộ tại Việt Nam từ 1981 đến 2020 (tổng hợp theo Cục Sở hữu trí tuệ, 2021)[5]

• Khối phi chính thức đóng vai trò quan trọng, tham gia vào hầu hết các giai đoạn của quá trình quản lý chất thải hiện nay ở Việt Nam.[6] Mối quan hệ cộng sinh giữa khối chính thức và phi chính thức là thách thức cho các bên khác trong hệ thống EPR (như nhà sản xuất hoặc PROs) muốn tham gia vào thị trường này. Việc thiết lập hệ thống thu gom và tái chế có thể tiềm ẩn rủi ro xung đột nguồn “tài nguyên” chất thải vốn đang là sinh kế của nhiều người. Trong khi đó, tỷ lệ lao động có việc làm phi chính thức cao, tính đến Quý IV năm 2020 Việt Nam có 20,9 triệu lao động có việc làm phi chính thức – tương ứng tỷ lệ 56,2% (chỉ tính riêng trong khu vực phi nông nghiệp).[7] Do đó, hệ thống EPR cần cân nhắc vai trò của khối này trong để tránh xung đột và đảm bảo sinh kế cho người lao động có việc làm phi chính thức.
• Chất thải gia tăng như một hệ quả của sự bùng nổ của Thương mại điện tử ở Việt Nam, đặc biệt đại dịch COVID-19 giúp đẩy nhanh quá trình chuyển đổi từ thói quen tiêu dùng và mua sắm truyền thống sang mua sắm trực tuyến. Thương mại điện tử không chỉ làm cho việc quản lý các hoạt động thương mại cả xuyên biên giới và trong nước trở nên khó khăn hơn mà còn tạo điều kiện cho chủ nghĩa tiêu dùng phát triển mà hệ quả chất thải phát sinh từ các sản phẩm sau tiêu dùng cũng như bao bì đóng gói chúng trong vận chuyển gia tăng nhanh chóng. Tốc độ tăng trưởng trung bình của thương mại điện tử giai đoạn 2016 – 2019 là khoảng 30%, quy mô thương mại điện tử bán lẻ hàng hoá và dịch vụ tiêu dùng tăng từ 4 tỷ USD năm 2015 lên khoảng 11,5 tỷ USD năm 2019.[8] Mặc dù đại dịch COVID-19 bùng phát gây ra không ít khó khăn nhưng lại là cú hích lớn cho các sàn thương mại điện tử Việt Nam phát triển. Đại dịch COVID-19 nhanh chóng làm thay đổi thói quen tiêu dùng và mua sắm. Người tiêu dùng tiến hành mua sắm trực tuyến nhiều hơn.[9] Khảo sát của VECOM liên quan tới bán lẻ hàng hoá trực tuyến cho thấy sản lượng bưu gửi qua dịch vụ chuyển phát năm 2020 tăng 47%. Những doanh nghiệp chuyển phát hàng đầu có mức tăng trưởng bưu gửi từ 30% tới 60%.[10] Lượng người dùng mới từ các nền tảng thương mại điện tử tại Việt Nam đã tăng trưởng hơn 41%, cao nhất khu vực Đông Nam Á.[11] Ngạc nhiên hơn, có tới 91% trong số đó quyết định sẽ tiếp tục sử dụng các nền tảng thương mại điện tử này, kể cả khi thế giới đã vượt qua đại dịch.[12] Hiệp hội Thương mại điện tử Việt Nam (VECOM) đánh giá năm 2020 thương mại điện tử vẫn tăng trưởng khoảng 15%, đạt quy mô khoảng 13,2 tỷ USD và sẽ tiếp tục tăng trưởng vững chắc trong năm 2021 cũng như giai đoạn tiếp theo tới 2025.[13]

[1] Ministry of Planning and Investment (2020). 2020 Vietnamese Enterprises White Book. Available at: https://www.gso.gov.vn/wp-content/uploads/2020/04/Ruot-sach-trang-2020.pdf (accessed on 10 January 2021).

[2] Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2018). Kết quả tổng điều tra kinh tế năm 2017. Xem tại: https://www.gso.gov.vn/wp-content/uploads/2019/03/TDTKT-2017.pdf

Hộ gia đình sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp, làm muối và những người bán hàng rong, quà vặt, buôn chuyến, kinh doanh lưu động, làm dịch vụ có thu nhập thấp không phải đăng ký, trừ trường hợp kinh doanh các ngành, nghề có điều kiện. Từ ngày 01/04/2021, bổ sung thêm trường hợp “kinh doanh thời vụ”. Nghị định về đăng ký doanh nghiệp (01/2021/NĐ-CP; 04/01/2021). Điều 79.

[3] Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2018). Thông cáo báo chí về kết quả sơ bộ Tổng điều tra kinh tế năm 2017. Xem tại: https://www.gso.gov.vn/su-kien/2019/04/thong-cao-bao-chi-ve-ket-qua-so-bo-tong-dieu-tra-kinh-te-nam-2017/

[4] Xem thêm những vấn đề của “Hộ kinh doanh” tại bài viết của Nghĩa, H.X và Hưởng, N.V (2019). Chính thức hóa hộ kinh doanh ở Việt Nam: khía cạnh lý luận, thực tiễn và lập pháp. Xem tại: http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=210323

[5] Cục Sở hữu trí tuệ, Bộ Khoa học và Công nghệ (2021). Báo cáo thường niên hoạt động sở hữu trí tuệ 2020. Xem tại http://noip.gov.vn/documents/20182/1102438/Annual+Report+2020/c7def765-09d9-455f-9f10-fef2dd02f3c7

[6] Xem thêm phân tích về vai trò của khối phi chính thức theo báo cáo của Phượng, N.H.; Giang, Đ.H (2021). Suy nghĩ lại về vai trò của khu vực phi chính thức trong nền kinh tế tuần hoàn chất thải rắn ở Việt Nam.

[7] Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (06/01/2021). Báo cáo tác động của dịch COVID-19 đến tình hình lao động, việc làm quý IV và năm 2020. Xem tại: https://www.gso.gov.vn/du-lieu-va-so-lieu-thong-ke/2021/01/bao-cao-tac-dong-cua-dich-covid-19-den-tinh-hinh-lao-dong-viec-lam-quy-iv-va-nam-2020/.

Lao động có việc làm phi chính thức bao gồm những người làm việc trong khu vực phi nông, lâm nghiệp và thủy sản và lao động trong khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản có đăng ký kinh doanh, thuộc một trong bốn nhóm sau: (i) lao động gia đình không được hưởng lương, hưởng công; (ii) người chủ của cơ sở, lao động tự làm trong khu vực phi chính thức; (iii) người làm công ăn lương không được ký hợp đồng lao động hoặc được ký hợp đồng có thời hạn nhưng không được cơ sở tuyển dụng đóng bảo hiểm xã hội theo hình thức bắt buộc; (iv) xã viên hợp tác xã không đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc.

[8] Hiệp hội Thương mại điện tử Việt Nam VECOM (2020). Báo cáo Chỉ số Thương mại điện tử Việt Nam 2020.

[9] Hiệp hội Thương mại điện tử Việt Nam VECOM (2020). Thương mại điện tử tăng tốc sau COVID-19.

[10] Hiệp hội Thương mại điện tử Việt Nam VECOM (2021). Báo cáo Chỉ số Thương mại điện tử Việt Nam 2021. Xem tạihttps://drive.google.com/file/d/17vAxGS2Yp81efF3lE6jWRn5_4qLQESbL/view

[11] Đức Thiện (01/06/2021). Các sàn thương mại điện tử tại Việt Nam bước vào thời kỳ ‘vàng son’. Tuổi trẻ Online. Xem tại: https://tuoitre.vn/cac-san-thuong-mai-dien-tu-tai-viet-nam-buoc-vao-thoi-ky-vang-son-20210601175740487.htm

[12] Ibid.

[13] Hiệp hội Thương mại điện tử Việt Nam VECOM (2021). Báo cáo Chỉ số Thương mại điện tử Việt Nam 2021. Xem tạihttps://drive.google.com/file/d/17vAxGS2Yp81efF3lE6jWRn5_4qLQESbL/view

Như định nghĩa, hệ thống EPR cho phép nhà sản xuất thực hiện trách nhiệm của mình hoặc bằng cách cung cấp các nguồn tài chính cần thiết và/ hoặc bắt đầu tiếp quản một số khía cạnh vận hành trong quy trình quản lý chất thải rắn từ các đô thị. Trách nhiệm có thể là tự nguyện hoặc bắt buộc; Hệ thống EPR có thể được thực hiện riêng lẻ hoặc theo nhóm/ tập thể.

Các hệ thống EPR trên toàn thế giới có xu hướng tuân theo một số phương pháp tiếp cận: gồm hình thành một Tổ chức thực hiện trách nhiệm của Nhà sản xuất (Producer Responsibility Organization – PRO) (duy nhất theo ngành hàng hoặc nhiều PRO trong cùng ngành hàng và cạnh tranh với nhau), hình thành Quỹ do Chính phủ quản lý và vận hành, tín chỉ giao dịch bên cạnh việ các tổ chức tự thực hiện. Ngoài ra, Nhà sản xuất có thể thực hiện trách nhiệm độc lập. Tuy nhiên, mô hình vận hành EPR với sự hình thành PRO là phổ biến nhất với nhiều ưu điểm trong việc chuyên môn hoá các hoạt động cũng như tối ưu hoá các chi phí.